Levantamento do Ipea mostra que os valores empenhados por meio das emendas passaram de R$ 11,3 bilhões em 2014 para R$ 47,1 bilhões em 2025
O volume de recursos destinados às emendas parlamentares no Orçamento da União registrou forte crescimento na última década. Levantamento realizado por pesquisadores do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea) aponta que os valores empenhados passaram de R$ 11,3 bilhões, em 2014, para R$ 47,1 bilhões, em 2025. Descontada a inflação, a alta foi de 315%.
As emendas são instrumentos que permitem a deputados federais e senadores indicar a aplicação de parte dos recursos previstos no Orçamento. As verbas podem financiar desde obras de infraestrutura e aquisição de equipamentos até ações nas áreas de saúde, educação e assistência social.
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A expansão ganhou impulso a partir de 2015, quando uma alteração constitucional tornou obrigatória a execução das chamadas emendas individuais. Antes da mudança, os parlamentares também podiam apresentar indicações, mas o governo federal tinha maior margem para definir quais seriam efetivamente executadas.
Com a nova regra, deputados e senadores passaram a ter mais autonomia para garantir a aplicação dos recursos destinados por eles. Na avaliação dos pesquisadores do Ipea, a mudança reduziu a influência das negociações partidárias na liberação dessas verbas e aumentou o peso das escolhas individuais dos parlamentares.
O estudo foi desenvolvido a pedido do deputado federal Eduardo Bandeira de Mello (PV-RJ) e analisa os efeitos da expansão das emendas sobre a execução do orçamento público. Os pesquisadores classificam a transformação como “parlamentarismo orçamentário”, em referência ao aumento da influência do Congresso sobre a definição dos gastos federais.
As áreas sociais concentram uma parcela significativa desse dinheiro. Em valores corrigidos pela inflação, os empenhos destinados por meio de emendas para saúde, educação, assistência social e outras políticas sociais cresceram de R$ 9,2 bilhões em 2014 para R$ 35 bilhões em 2025. O montante correspondeu a aproximadamente 75% de todas as emendas empenhadas no ano passado.
Na saúde, a participação das emendas também aumentou de maneira significativa. Os recursos destinados ao setor saltaram de R$ 5,1 bilhões em 2014 para R$ 24,8 bilhões em 2024, considerando valores atualizados pela inflação.
No mesmo intervalo, a parcela das emendas dentro das despesas discricionárias do Ministério da Saúde passou de 18,6% para 45,4%. Essas despesas correspondem aos recursos que não estão vinculados a obrigações legais e sobre os quais a pasta possui maior liberdade para definir prioridades.
Na prática, o crescimento significa que uma parcela cada vez maior do dinheiro disponível para decisões administrativas do Ministério da Saúde passou a depender das indicações feitas por parlamentares.
O levantamento também identificou uma mudança no tipo de despesa financiada. Em 2024, 91,7% das emendas destinadas à saúde foram utilizadas em despesas de custeio, como compra de insumos, manutenção de serviços e funcionamento de unidades.
Os pesquisadores apontam um risco nesse modelo. Enquanto determinadas despesas de custeio precisam ser mantidas continuamente, as emendas dependem de novas indicações em cada exercício orçamentário. Com isso, municípios e unidades de saúde podem enfrentar dificuldades para manter serviços caso os recursos não sejam novamente destinados no ano seguinte.
Na educação, o crescimento também foi expressivo. Entre 2014 e 2024, os recursos de emendas direcionados ao orçamento do Ministério da Educação aumentaram 315,6% acima da inflação, passando de R$ 375,9 milhões para R$ 1,58 bilhão.
Embora esse montante represente cerca de 1% do orçamento total do MEC, a participação das emendas nas despesas correntes da pasta aumentou de 9% para 38% no período analisado.
O avanço das emendas também provocou mudanças na fiscalização. Nos últimos anos, o Supremo Tribunal Federal passou a estabelecer exigências relacionadas à transparência e à rastreabilidade dos recursos, com o objetivo de permitir a identificação da origem do dinheiro, do responsável pela indicação e do destino final da verba.
Entre as propostas apresentadas pelos pesquisadores está a extinção das chamadas emendas Pix. Criada para permitir transferências diretas para Estados e municípios, a modalidade originalmente exigia menos etapas de planejamento e acompanhamento do que os mecanismos tradicionais de repasse.
A partir de 2024, porém, o ministro do STF Flávio Dino determinou novas exigências para esse tipo de transferência. Entre elas estão a apresentação de plano de trabalho, abertura de conta bancária específica, divulgação dos dados no Transferegov.br e prestação de contas.
Em junho de 2026, o ministro também determinou a aplicação de multas a Estados e municípios que não haviam apresentado a documentação exigida.
Outra recomendação do estudo é que as emendas sejam submetidas a uma avaliação de mérito pelas comissões temáticas do Congresso. A proposta busca fazer com que os recursos sejam analisados de acordo com as políticas públicas de cada área.
Os pesquisadores também defendem a criação de um identificador único para cada emenda, permitindo acompanhar o caminho do dinheiro desde sua indicação até o beneficiário final.
A medida poderia aumentar a transparência especialmente nas emendas de comissão. Embora essas verbas sejam formalmente apresentadas pelos colegiados do Congresso, existem situações em que não é possível identificar qual parlamentar solicitou determinada destinação.
Um levantamento citado no estudo encontrou 575 indicações, que totalizavam R$ 596,3 milhões, aprovadas por comissões da Câmara nas áreas de Saúde, Desenvolvimento Urbano e Turismo. Em alguns registros, o responsável pela solicitação aparecia apenas como “liderança partidária”, sem a identificação individual do parlamentar.
